因應今年持續延燒的俄烏戰爭、升高的地緣政治風險以及美國總統更迭等幾項重要國際安全議題，新歐洲議會（European Parliament, EP）正在抓住時機，希望能藉此提升歐洲的國防建設，以推動歐洲整體的防禦能力，避免落後於美中兩強。本文將從目前歐洲國防產業的發展概況開始介紹，並針對歐洲面臨的國防挑戰逐一說明。

圖片來源 : shutterstock、達志影像

歐洲國防產業發展概況

由歐洲聯盟委員會（European Commission, EC）公布2021~2027年歐盟防禦基金（European Defence Fund, EDF）的預算顯示[1]接近80億歐元，其中27億歐元將資助協作國防研究，剩餘的53億歐元將資助協作能力開發計畫。另外，歐盟（EU）甚至從2021年EDF中61個國防工業研發專案提撥12億歐元用於破壞式創新技術和設備之研發[2]。然而，未來歐洲國防產業成長的動能、可持續性和有效性仍存在不確定性，因為上述資助破壞式創新技術和設備之研發的方式將會帶來透明度問題和破壞長期資金安全的風險，主因在於歐洲當前面臨正人口變遷和氣候變化緩解的長期成本，特別是在德國等主要國家的經濟壓力並未減輕，因此，歐洲要發展國防產業需考慮到資金排擠與經濟成長緩慢之風險。

自2022年以來，義大利的Leonardo、瑞典的薩博等歐洲主要國防公司的股價均有所上漲、歐洲企業收購活動也開始復甦。2024年歐洲知名的併購案例包括：（1）國防跨國電子公司HENSOLDT在4月收購系統整合商ESG[3]、（2）瑞典MilDef收購德國國防IT公司roda Computer GmbH[4]，以及（3）義大利Fincantieri在5月收購Leonardo的水下武器研發業務[5]等；同時，歐洲政府和產業的合作關係也在加強，例如近期德國和英國於2024年10月23日在倫敦簽署《三一之家協議》（Trinity House Agreement），此份國防協議內容涵蓋共同開發新型武器 — 預計射程和精度將超越英國現有的遠程導彈系統：「風暴之影」（Storm Shadow），並承諾將強化2國間的國防支出、武裝部隊和國防合作關係。

另外，義大利Leonardo和德國萊茵金屬成立合資企業，稱為「萊茵金屬軍用車輛」（the Leonardo Rheinmetall joint venture officially presented in Rome, LRMV）公司，該公司於2024年10月正式成立；又如萊茵金屬公司與美國洛克希德·馬丁公司也於2024年6月簽署合作協議。事實上，全球衝突的增加正讓歐洲提升對國防需求的重視。

當前歐洲國防產業面臨之挑戰：內部財政支出政策不一

面對歐洲零碎的國防產業結構，EC已採取：（1）建立國防產業與太空總司（Directorate-General for Defence Industry and Space, DG DEFIS）、（2）建立跨年度金融架構（Multiannual Financial Framework, MFF）和（3）成立歐洲開發基金（European Development Fund, EDF）及展望歐洲（Horizon Europe）等工業合作激勵措施；並根據俄烏戰爭經驗推出《透過共同採購法增強歐洲國防工業法案》（European defence industry reinforcement through common procurement act, EDIRPA）、《彈藥生產支持法案》（Act in Support of Ammunition Production, ASAP），以及擬定歐洲國防工業戰略（European Defence Industrial Strategy, EDIS）和歐洲國防產業戰略（European Defence Industrial Strategy, EDIP）等可以增強歐洲國防產業自主權的變革性措施。主要目的著重增加國防武備上的共同採購、人力/物力的儲備、制定共同研發計畫及加速供應鏈轉型等使成員國能夠在單一市場下提升製造能力的一些舉措，但這些作為並非被所有歐洲境內國家認同。EU指出未來10年將需要額外投入5,000億歐元來加強國防設備[6]，以因應可能擴大的俄烏戰事。但由於境內部分國家的反對，這筆資金既無法來自成員國的額外捐款，也無法從發行歐洲債券取得。

比利時、西班牙、義大利、瑞典和法國的出發點是希望減少國防開支。其中，上述除了西班牙、瑞典外的國家及波蘭等主要軍事強國則是希望在2024年達成超過3%的赤字目標，上述除了瑞典外的國家與德國的債務占GDP的比例超過60%，各成員國間財政支出政策不一的狀況都阻礙了EU擬定國防預算的工作。

當前歐洲國防產業面臨之挑戰：兵力不足

兵力是否充足一直是歐洲軍事管理的難題，如何調整不對稱作戰的兵力結構和戰備狀態，以適應未來可能發生激烈、持久的戰爭，是未來幾年歐洲國防政策面臨的第二個挑戰。在削減部隊、軍事裝備維護和大規模演習達數十年之後，EU成員國現在必須大幅提高其境內的戰備水平，以威懾或打擊俄羅斯在烏克蘭前線部署的部隊。該目標並未包含在2020年《歐盟安全與防衛戰略指引》中，因此EU並沒有規劃適合當前戰略形勢的防禦和威懾能力。EU若要維護領土防禦，就需要擁有準備更充分的兵力和後備力量；此外，由於大多數歐洲成員國已經沒有義務兵役制，若要重新實行的前景渺茫，除了仰賴改善就業環境和實行徵兵制以參與勞動市場競爭之外似乎別無選擇。

同時，由於各國立場不一緣故，多數歐洲軍隊的活動範圍僅限於EU的地理鄰近地區，而且軍事行動的強度較低，因此當前EU尚無法在短時間內整合各國作戰部隊，並也無法向第三方提供保護措施、無法承擔太多的國際責任等。由於EU軍隊主要目標是在確保歐洲境內或成員國公民的安全，因此在國際行動上依賴美國甚深，連帶影響自身國防產業拓展到海外市場的能力。

當前歐洲國防產業面臨之挑戰：成員國針對共同的國安防禦並無共識

在應對俄烏戰爭方面，EU仍表現出一定的反應能力[7]，EU從《歐洲和平基金》中撥出170億歐元用於支付武器轉讓，並總共提供烏克蘭超過1,600億美元的資金、軍事與人道救援；並在政治和經濟局勢緊張的情況下仍舊保持內部凝聚力。即便如此，EU成員國在面對共同防禦上的差異仍然存在，例如德國和法國間的夥伴關係缺乏和諧以及在川普確定上任美國第二任總統後可能影響跨大西洋關係等情勢，EU仍在思考如何達到國防轉型的機制。

另外，根據皮尤研究中心（Pew Research Center）調查顯示[8]，EU成員國對烏克蘭局勢的看法因地理距離而異：距離俄羅斯邊境越近的成員國，擔憂越大，但隨著時間推移，戰爭拖得越久，擔憂反而會減弱。德國國防部長Boris Pistorius在2024年接受訪問時表示，俄羅斯對NATO的攻擊可能會在近5~8年內發生，歐洲境內民意顯示對烏克蘭獲勝的信心已下降至10%，是認為只有俄羅斯獲勝人數（20%）的一半，但認為俄烏透過談判解決問題的信心卻有所上升（37%）[9]，這些歐洲成員國民眾的輿論都會影響未來EU國防政策的走向。

當前歐洲國防產業面臨之挑戰：國防資金缺口與關鍵技術的創新

在資金缺口方面，目前歐洲較大的成員國，特別是德國，並沒有做出可以讓人信任的長期承諾，但這並不是因為預算限制的問題，而是缺乏政治意願。資金不足也影響國防關鍵技術的創新，成熟的國防業者尚能增加其產業規模及生產能力的投資，但若是國防新創業者，則可能面臨資金受限、倒閉，或是被戰略對手收購的情況。另外，歐洲在國防產業訂單的數量仍然太少，無法保持固定產能，若能與他國促成政治協議以實現聯合採購的方法可能會是關鍵的一步。

根據EU的統計[10]，其及境內成員國每年在軍事研發（R&D）上的支出為144億歐元，而美國為1,300億歐元，相較之下有十倍的落差；在2023年，美國在人工智慧（AI）領域的私人投資為625億歐元，而EU和英國僅吸引了約90億歐元的投資[11]。更糟的是，EU在有限的資金下，選擇以分散的方式使用，讓每個成員國都設定自己的優先事項並進行獨立的作業方式，這種碎片化運用有限資金造成的後果是：歐洲國防產業規模過小、太過分散且缺乏創新。不過，歐洲現在已正積極透過歐洲投資銀行來彌補這些資金缺口，並開始強化投資AI、無人機和航太能力等重要的國防關鍵技術。

備註：

責任編輯：盧頎

【本文僅反映專家作者意見，不代表本報立場。】

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