川普政府上任後通過的《2019財年國防授權法》力挺台灣的章節甚多，美方甚至明言拒絕中國大陸參與「環太平洋海軍演習」（RIMPAC），劍指北京的意味濃厚。新版國防授權法明示生效後的一年內，國防部長需與國務卿諮詢後，向美國「適當的國會委員會」提出正式報告，表明美國透過新版國防授權法注入砝碼力挺台灣抗衡北京。

美國眾議院近期以359票對54票，通過預算達7,160億美元的《2019財年國防授權法》（FY2019 National Defense Authorization Act）的最後版本，再歷經參、眾兩院歷月來的協商、表決通過，美國總統川普於簽署後該法案在同時間即刻生效。《2019財年國防授權法》比起上個年度增加約2.6%國防支出，該法長達1,200多頁的法案，多達66次提到中國，超過提到俄羅斯的55次，而伊朗和北韓僅分別被提到8次和3次，顯示美國防衛已將中國大陸視為頭號戰略對手。

圖1：美國總統川普八月中提出的國防授權法案，已經被國會通過生效

圖片來源：https://www.defense.gov/

該法強調美方與台灣間的軍事合作，在美中貿易摩擦的激烈時刻，《2019財年國防授權法》當中運用「適當的國安授權」 執行方案的法律性質，引起戰略學界的高度關注。川普自上任美國總統自上任後，和其所屬、占國會多數的共和黨，紛紛強化對台灣頻頻釋放善意，諸如2016年底著名的「川普-蔡英文通話」，到最近通過的《台灣旅行法》、美副助理國務卿訪台、美國在台協會（AIT）搬遷與規格升級、蔡英文在美國「過境」時得公開發表演講等，在在都顯示美台關係越加密切。

國防授權法執行上有時效性限制

嚴格來說，《2019財年國防授權法》與其稱為「法律」，其實比較接近「美國國防部的年度預算案」，意指美國政府（行政部門）以每個財政年度的《國防授權法》，提交國會審核國防部的預算與用途。自從1961年以來，美國連續57個年度的《國防授權法》都獲參眾兩院通過，《國防授權法》因此被視為一定會通過的法案，提案者亦不時會利用此法案的「特殊性」，加入部分「與國防未必直接相關」之條文或內容進入法案中。例如《2010財年國防授權法》中，就有關於防治「仇恨犯罪」的條文。《2019財年國防授權法》關於「環太平洋海軍演習」（RIMPAC）的字眼，明顯亦是衝著中國大陸軍事威脅。

美國國防預算支出主要有五大用途：重建軍隊及安撫家庭，恢復戰備，開展應對威脅的戰略準備，應對面臨的主要威脅，支持盟國及合作夥伴。新版國防授權法安指出美國所認為的目前面臨的威脅，對象包括國家挑戰、也包括技術領域挑戰，美國認為目前所受到的威脅主要來自：俄羅斯、中國、朝鮮、伊朗、恐怖組織、新興技術、大規模殺傷性武器、網路政策運營。由於歷年來《國防授權法》與美國國防預算高度相關，年年都要提案，因此執行上仍有時限的特性。

新版國防授權法的國會意見：強化台灣關係法與六項保證

該法案第1257條中要求，美國國防部長應與台灣相關部門協商，並針對台灣軍隊，特別是後備軍人進行全面評估並提出建議，以提升台灣自我防衛的能力。條文還要求美國國防部長與國務卿協調後，必須要法案頒佈一年內，向國會相關委員會提交總體評估，報告美方評估與建議，以及美國的計畫，包括擴大美台高階軍事交流與聯合軍事訓練，並且支持美國對臺軍售與其他軍備轉移，特別是發展「不對稱作戰能力」。不過，有意思者乃該法案第1258條內容，則以國會意見方式呈現，指陳《台灣關係法》及「六項保證」都是美台關係基石，其內容包括有：

1. 美國應強化與台灣的防衛及安全合作，支持台灣發展亟需的防衛軍力，以維持充足的自我防衛能力；
2. 美國依據「台灣關係法」，應經由對外軍售、直接商售以及產業合作，強力支持台灣獲得防禦性武器，並著重不對稱戰力及水面下作戰能力；
3. 美應確保及時檢討、回應台灣提出的軍購需求，以改善對臺軍售的可預測性；
4. 美方國防部長應推動國防部的交流政策，以強化台灣安全，包括推動與台灣進行實戰訓練及軍事演習的機會；依據「台灣旅行法」推動美台資深國防官員及軍事將領的交流；
5. 美台應擴大在人道救援，以及救災層面合作；美方國防部長應考慮支持派遣一艘美國醫療船訪問台灣，做為年度「太平洋夥伴」任務的一環。

國會意見強化《台灣關係法》及「六項保證」，為美國與台灣關係的基礎，國會意見甚至認為美國應強化與台灣的防衛及安全合作，協助台灣發展必須的防衛軍力、軍事準備與現代化的武裝，以維持台灣充分的自我防衛能力。

事實上，美國依據《台灣關係法》，應經由對外軍售、直接商業銷售及（軍事）工業合作等方式，強力支持台灣購買、取得防禦性武力，新版國防授權法也要求美國政府，應透過加強即時檢討與回應台灣所提出的軍購需求，改善對台軍售的可預期性。此外，依據《台灣旅行法》，加強推動美台資深國防官員及一般官員的交流；美國應擴大與臺灣在人道救援及救災方面的合作。尤甚，新版國防授權法法明文禁止中國大陸參與「環太平洋海軍演習」（RIMPAC），直到中國大陸停止南海軍事化行動為止。

美台軍事合作關係的願景

美國在軍事、外交上將中國大陸視為「威脅」（中國威脅論）業已是政府與國會多數的共識。在現實條件下，「美國外國投資委員會」（Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS），針對中國在美投資交易進行「國家安全」審查；同時強化美國技術出口的限制。儘管受到美方投資管制影響，中國大陸企業近來已減緩對外投資，中國企業卻仍然在多項美國經濟領域，掌控大量資本。最近一期《經濟學人》提到，過去約25年裡，美國對中國的態度是基於一種「聚合」（convergence）的信念，因為政治、經濟方面的融合不僅能讓中國大陸致富，還可讓其變得更開放、多元化、民主化。不過川普上任美國總統之後，直指美中間的聚合已死去，美國現在將北京視為一個戰略對手、一個惡毒的破壞規矩者。

美國副總統潘斯近期發表的談話，尤其造成美、中雙方關係的大地震。美國副總統潘斯曾警告，北京當局正在從事「全政府動員」的攻擊，這不只是潘斯的個人想法，現在美國民主黨、共和黨都在比誰對中方制裁更狠。《經濟學人》對美中關係下了一個有趣的結論：川普政府一切以美國國家安全為重，像是增加國防預算、援外經費，業已無法忍受北京海外撒錢行為，川普政府在貿易戰上出招不含蓄且強硬，已讓北京政治領導高層方寸大亂。

見微知著：評估新版國防授權法對兩岸關係的衝擊

《2019財年國防授權法案》的出現，其背後意義，揭示著美國對中國大陸戰略衡量的轉換，採取主動協助台灣，提升台美經濟、政治、軍事上的合作空間，作為制衡中國大陸崛起的手段。體現了美國從最高行政機關，到最高立法機構，都支持以台灣作為抗衡中國大陸的著力點，與一中政策及北京堅持之一中原則，漸有差異競合之跡象。

筆者認為美國川普政府之所以加重新版國防授權法的砝碼，與拉抬2018年共和黨期中選舉聲勢有關，但以外交方針與國防戰略的層面，主要還是希望台灣未來可以在中美兩大國的衝突時，扮演一個積極、防衛、前線的制衡角色。尤甚，筆者建議台灣應當有單位對新版國防授權法相關條文應多方評估，不可因收台美關係之利，罔顧兩岸關係緊張之弊，應審慎評估對兩岸關係的衝擊。

【本文僅反映專家作者意見，不代表本報立場。】

作者： 林士清 現任： 台灣經濟研究院/助理研究員 學歷： 北京清華大學公共管理學院博士班 國立臺北大學公共行政暨政策研究所 國立臺灣大學政治學系國際關係組＆中國大陸研究學程 經歷： 台灣經濟研究院南臺灣專案辦公室/組長 台灣經濟研究院區域發展研究中心/助理研究員 台灣經濟研究院研究一所/兼任助理研究員 行政院青輔會青年國是會議/諮詢委員

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