新南向政策重視東協地區的經貿能量，進而經略東協及南亞市場，再運用東協的出口商機突破關稅壁壘，進取東協、印度及歐美市場，與世界各地建立強固的經濟關係。本文首先以「東協經濟共同體」（AEC）為經及「南南合作」為緯，探討東協區域經貿整合的趨勢；並從經貿觀點分析新南向政策如何契合，提出相關三項政策建議：其一，新南向政策應將重心置於高值服務業；其次，強化台灣－AEC之供應鏈及建立策略聯盟關係；第三，運用非貿易財之政策工具：善用新住民在人力、語言與跨文化之優勢。

東協地區之中產階級消費人口將快速上升，各國間基礎建設的軟硬體計畫紛紛動工，遂引發美國、日本、歐盟、中國大陸等大型經濟體積極搶進市場等現象，皆顯示東協地區未來經濟潛力普遍看好。台灣在1993至2002年因南進政策在東協地區所建立的產業供應鏈，因2016年第三次政黨輪替後，新政府喊出「新南向政策」後再次受到重視。事實上，李登輝政府至陳水扁政府時期亦曾推動南進政策或南向政策，南向政策當初計畫是從1993年起以三年為期，但在第一階段後於1996年底經過評估，決定再延長三年，並擴大範圍，之後又為了因應東協整合趨勢，以及保持在東南亞的競爭力，又再度延長了三年。此政策一共延長了兩次，名義上延續至2002年。

新南向政策作為民進黨在重返執政後，為重振台灣經濟所提出的重大對外經貿戰略之一，不可諱言的，其政策目的存在政治層次與經貿層次的雙重戰略思考。

就經貿層次而言，鑑於中國大陸經濟成長日漸趨緩與投資環境日趨嚴峻，東協及南亞地區之新興經濟體卻蓬勃的態勢，新南向的政策思維可作為提振台灣經濟的新動能與減輕對中國大陸經濟依賴的戰略意圖。為強化臺灣與東協地區雙邊良性互動，新南向政策規劃上可從經貿層面與非經貿層面著手：經貿互動層次上可著重我國環太平洋戰略位置，採取彈性靈活多元經貿政策，鞏固自主經濟關係。在非經貿層面上可善用台灣新住民二代的人力、語言及跨文化優勢，與東協經濟體合作積極推動新南向政策。

東南亞區域經濟整合的象徵：東協經濟共同體（AEC）

東協十國成立的「東協經濟共同體」（ASEAN Economic Community, AEC）於2016年1月1日正式上路，AEC象徵東南亞區域經濟整合而受到矚目，包含美國、日本、中國大陸、韓國等主要國家，相繼提出各自之東協策略作為因應，顯現東協區域的國際地位愈加水漲船高。然而，東協國家因發展差異甚大，能否如期在2025年前完成AEC各項要求，遂成為重大挑戰。由於東協各國的情形不一，彼此經濟發展程度亦南轅北轍，例如新加坡為東協國家中經濟發展程度最高的國家，其貿易和投資之開放程度本就高於其他國家，因此對於完成「東協經濟共同體」之要求並無困難。

但對於泰國和馬來西亞等東協的中等國家而言，由於尚有保護國內產業等因素，因此並不易如期完成所有共同體之要求。至於最晚加入東協的柬埔寨、寮國、緬甸及越南四國（Cambodia, Laos, Myanmar, Vietnam，一般稱為CLMV國家），雖然四國承認建立共同體對其重要性，但除越南外，柬、寮、緬三國在基礎設施、教育制度和私部門之發展等領域，仍距「東協經濟共同體」要求之目標有甚大差距。

貿易便捷化也是AEC下貨品貿易的重要項目，依據AEC藍圖規畫，東協各國預計透過「東協服務業架構協定」（ASEAN Framework Agreement on Services, AFAS）下各國同意之承諾表，分批逐步開放服務業，以及完全解除其他市場開放與國民待遇限制之目標。根據東協經濟共同體藍圖2025聲明，共同目標包含：（1）一個高度整合及凝聚的經濟體；（2）一個有競爭力、創新、有活力的東協；（3）加強連結及區域合作；（4）一個適應力強、有包容力、以人為本、以人為中心的東協；(5)一個全球性的東協。

共同體藍圖於每項優先議題下，列出了如何達成目標的政策工具（表１）。

表1. 東協經濟共同體藍圖2025

資料來源：東協網站：http://asean.org/，本研究彙整。

東協支持協商並締結區域全面經濟夥伴協定(RCEP)和東協 — 香港自由貿易協定(AHKFTA)。是以，筆者認為新南向政策應透過「東協經濟共同體藍圖規劃2025」之連結，與東協地區加強貿易與投資合作計畫，尋求與非自由貿易協定國更緊密的經濟合作。

南南合作提供國際公共財提供者的契機

1955年召開的萬隆會議可謂南南合作的起源，當時共計有29個亞非民族獨立國家參加。萬隆會議廣泛討論反殖民主義，通過了包括經濟合作、文化合作、人權和自決權、附屬國問題、促進世界和平與合作等內容的「亞非會議最後公報」，會議第一次提出了亞非發展中國家經濟合作構想，建議與會國在互利和互相尊重國家主權的基礎上實行經濟合作。是以，南南合作起源於60年代發展中國家絕大部分都處於南半球和北半球的南部分，位於南半球的開發中國家這些國家之間為擺脫已開發國家的控制，發展民族經濟，開展專門的經濟合作，即稱為南南合作。南南合作是聯合國一個具有獨具慧眼且長期執行的計畫，自1978年南南合作設置一個特殊執行單位進行協調與規劃，至2010年設置了「南南合作國際組織」(The International Organization for South-South Cooperation, IOSSC)，其目的是以南方國家為發展主體，尋求適合南方國家的發展策略並提供適當技術與資本支援，以促進後進國家擺脫依賴、實質獨立之發展，而中國大陸與印度是恰恰是南南合作中最主要的兩個國家，但印度市場長期卻受台商所忽視，印度與南亞各國家亦具備龐大的消費人口和市場規模，與台灣以資通訊產業見長的特點具備著互補的產業優勢，且經濟發展前景看好，但卻一向被台灣所漠視，而成為台商在全球海外布局的缺口。

南南合作的類型包括知識和經驗分享、培訓、技術轉移、金融合作及實物捐贈等，不過缺少高效的國家協調和監督機制，各國對南南合作的潛力亦缺乏認識，顯少足夠的政治意願推進合作。然而，南南合作基本上不帶附加條件，發展中國家在合作中更能夠發揮自主性並建立平等的合作伙伴關係，提高發展中國家的經濟和社會發展的同時，提供了更加民主和公平的合作模式，可提供新南向政策未來發展時作為國際公共財提供者進行相關政策設計。

對新南向政策之啟發

蔡英文政府在總統府成立「新南向政策辦公室」及國家級「東協與南亞研究智庫」，希冀以人為核心的五年發展對外經貿新戰略，積極推動與東協及南亞地區之人才、產業、投資、教育、文化、觀光、農業等發展密切的雙向交流及合作。新南向政策亦企圖將台灣最擅長的資通訊科技、金融產業、智慧機械、物聯網發展型態等都納入之。不僅是中央各部會，甚至連地方政府在新南向的政策網絡中有很大的發揮機會，諸如桃園、台中、高雄等地方政府都已對新南向政策進行相關佈局，爭取更多新南向的政策資源。筆者試圖從「內外互動」觀點來契合東協經濟共同體及南南合作對新南向政策，並從經貿觀點對於新南向政策如何契合AEC發展提出相關政策建議：

（1）新南向政策應將重心置於高值服務業

新南向政策開啟台灣環太平洋戰略位置，採取彈性靈活多元的經貿政策，與東協經濟體合作創造台灣在新南向政策之價值，積極推動新南向政策，鞏固自主經濟關係。儘管東協與南亞國家的國民平均所得不高，但卻仍是國際競爭激烈的消費市場，台灣其他產業，如工具機、連鎖餐飲、紡織等在東協國家亦已有相當亮眼成績。再者，台灣其他產業，如電子商務、數位產業、造船業、金融服務業、石化業等亦對東協與南亞國家具有相對競爭力。新南向政策應將重心置於高值服務業[1]，未來應會持續朝向產業的升級、產業結構的調整、擴大內需市場、融入國際經濟體系並加強區域經濟合作等方面來著手。

(2) 強化台灣-AEC之供應鏈及建立策略聯盟關係

南南合作的發展趨勢中顯現發展中國家彼此經濟合作不斷深化，合作領域日益擴大，自1995年以來，發展中國家間商品貿易呈逐年上升趨勢。另外，發展中國家在捐贈和優惠貸款方面的資金合作也大大加強。是以，經由台商及其企業的海外投資布局，進而經略東協及南亞市場，再運用東協的出口商機，突破關稅壁壘，進取東協、印度及歐美市場，與世界各地建立強固的經濟關係，以強化台灣產業發展之競爭力。新南向政策應當有助台灣-東協地區雙邊良性互動，並與美國、日本等企業建立策略聯盟關係，尤其在「重返亞太再平衡」的背景下，美國在東協重新建立影響力，日本則自二戰後一直保持與泰國、菲律賓、印尼、越南、印度及緬甸等密切的外交和經貿關係，對東協亦有相當的脈絡及瞭解，是故跟美國、日本在東協地區投資的廠商合作，亦為台灣的經貿策略之一。

(3)非貿易財之政策工具：新住民在人力、語言與跨文化之優勢

東協早已是台商非常熟悉的市場，新南向政策可從非經貿財層面強化與東協地區雙邊良性互動，應著重台灣環太平洋戰略位置，採取彈性靈活多元經貿政策，鞏固自主經濟關，尤其台灣具有物流、運輸、工業等優勢，非常適合作為新南向政策之商貿基地之前沿。一方面透過經貿互動層次，運用新南向政策提升台灣產業發展之競爭力，另一方面關注非經貿層次，善用台灣新住民二代的人力、語言與跨文化優勢，輔以大專院校技職教育與東協地區之互動，上述充沛的人力資源倘若有政策扶植，可成為新南向政策的尖兵，達成新住民第二代前進東南亞營造環境與創造之目標。是以，新南向政策應將透過人才培育、發揮台灣來自東南亞之新住民的語言優勢等措施，來為新南向政策的推動與台商南進提供所需的人才。

結論

東協經濟共同體 (AEC) 2015 底年成立，是繼歐盟之後最大的區域經濟體，印度經濟崛起帶動南亞經濟圈成長，東協與南亞龐大的內需市場可以提供台灣經貿成長所需的重要動能，也是台灣最重要的海外市場與經貿夥伴，遂應運而生新南向政策之思維。新南向政策在議程設定階段一方面整合中央、地方政府、民間企業與團體以及第三國的資源與力量，另一方面藉由資源、人才、市場和技術面的共享及連結，與東協、南亞及紐澳等國家協力，共創區域的發展與繁榮。台灣近年來亦推動產業結構的轉型，將數位內容、綠能、觀光、創新等產業引進，繼而增加高值服務業產值，對於台灣強化在東協地區的產業供應鏈將大有貢獻。是以，新政府上台後重視東協地區的經貿能量，希冀經由企業的海外投資布局，進而經略東協及南亞市場，再運用東協的出口商機突破關稅壁壘，進取東協、印度及歐美市場，新南向政策主要目的仍是與世界各地建立強固的經濟關係。

註釋

1. 對於標榜平價優質產品的台灣企業而言，必須謹慎鎖定目標市場與客群，以避免期望與實際的巨大落差。

【本文僅反映專家作者意見，不代表本報立場。】

作者： 林士清 現任： 台灣經濟研究院/助理研究員 學歷： 北京清華大學公共管理學院博士班 國立臺北大學公共行政暨政策研究所 國立臺灣大學政治學系國際關係組＆中國大陸研究學程 經歷： 台灣經濟研究院南臺灣專案辦公室/組長 台灣經濟研究院區域發展研究中心/助理研究員 台灣經濟研究院研究一所/兼任助理研究員 行政院青輔會青年國是會議/諮詢委員

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